Su texto
permanece sin concretarse, pero el gobierno lo invoca para operar
cambios en el sistema de medios en un marco de excepcionalidad a la
propia
ley, en tanto que sus detractores acusan a la
ley
elogiada por los Relatores de Libertad de Expresión de la ONU y la OEA
de atentar contra la opinión libre mientras convivieron cómodamente
durante lustros con un marco normativo firmado por Jorge Videla.
Unos y otros se arrogan la representación del interés público
mientras alientan distintas variantes de concentración de la propiedad
de los medios.
A menos que se reemplace el análisis por la consigna anabolizada de fanatismo, el aniversario de la sanción de la
ley
reconoce paradojas, cambios en la propiedad, conflictos desconocidos
entre actores emergentes y viejos protagonistas del sector, y numerosas
incógnitas sobre el futuro no sólo de la regulación audiovisual sino del
sistema de medios en la
Argentina.
Nunca antes la sociedad había discutido tanto, y tan intensamente,
sobre los intereses y la regulación de los medios, poniendo así en
entredicho su inmaculada concepción y la ideología de objetividad e
independencia a la que tributaba el campo mediático desde hacía décadas.
Nunca antes el
sistema político
y el Poder Judicial se enredaron tanto en las reglas de juego de los
medios. La pendiente sentencia de la Corte sobre la causa iniciada por
el
grupo Clarín que suspendió la aplicación de pocos pero trascendentes artículos de la norma, le confiere a este aniversario y al
balance de lo actuado, un interés aún mayor.
La distinción entre la
ley y su
aplicación resulta productiva dado que la misma norma audiovisual podría
ser aplicada de modo muy diferente según sea el gobierno. Como la
ley
fue impulsada fundamental (aunque no únicamente) por el kirchnerismo,
formación política que tiene a su cargo la primera etapa de
implementación, es importante evaluar su desempeño dado que le imprime a
la
ley marcas fundantes que determinarán parte de la apropiación que pueda realizarse en la sucesión presidencial de 2015.
Para ensayar ese
balance es preciso recordar que la norma reemplaza un decreto-
ley
de la dictadura militar (22285/1980) que fue, a su vez, empeorado por
numerosas modificaciones por parte de distintos gobiernos
constitucionales a partir de 1989. La ausencia de un marco normativo
estable, acorde a principios democráticos e inclusivo de demandas de
participación ciudadana motivó la preparación de proyectos de
ley
durante los gobiernos de Raúl Alfonsín (1983-1989), Carlos Menem
(1989-1999) y Fernando de la Rúa (1999-2001), pero ninguno de ellos, ni
las posteriores presidencias de Eduardo Duhalde (2002-2003) y Néstor
Kirchner (2003-2007) concretó el reemplazo de la
Ley de Radiodifusión originada en el decreto de Videla.
La persistencia del decreto-
ley
retocado con cambios que aceleraron la concentración de la propiedad del
sistema audiovisual a partir de 1989, así como la centralización de la
producción en la ciudad de Buenos Aires, tuvo como sostén la presión de
los principales actores empresariales que fueron beneficiados de una
política estatal que, históricamente, protegió un statu quo comercial y
privado.
La sanción de la
Ley Audiovisual
en 2009 es la segunda que se vota en un régimen democrático en la
historia argentina (la primera había sido en 1953). El impulso del
gobierno de Cristina Fernández, entonces en su primer mandato, se debió a
una conjunción de factores: la ruptura en 2008 de las buenas relaciones
que había sostenido el kirchnerismo con Clarín, que es el principal
grupo multimedios junto a Telefónica; un contexto sudamericano en el que
otros países también modificaron marcos regulatorios en el sistema de
medios; un proceso de metamorfosis tecnológica en el que emergen otros
actores que facilitan una labor de desintermediación, lo que coloca a
los medios tradicionales en una posición inédita de pérdida progresiva
del control de los flujos informativos y de entretenimiento a escala
masiva.
La
Ley Audiovisual no es el único
indicador del cambio de políticas de comunicación que se produjo entre
el gobierno de Néstor Kirchner (que en la materia fue conservador del
statu quo) y el de Cristina Fernández (que transgredió el orden
heredado): el caso Papel Prensa, el cuestionamiento a la firma Fibertel,
la gestación del Programa Fútbol para Todos, la adopción de la norma
japonesa-brasileña de Televisión Digital terrestre en un plan que
aspiraba inicialmente a restar abonados a la televisión por cable y
luego la sanción de la
Ley Audiovisual son manifestaciones del cambio en la política.
Este listado sería incompleto si no mencionara el incremento de la
financiación de medios afines al gobierno con recursos públicos a través
de la publicidad oficial cuyo manejo discrecional fue condenado por la
Corte Suprema de Justicia, o si omitiera medidas que protegen el derecho
a la libertad de expresión, como la despenalización de las figuras de
calumnias e injurias en casos de interés público o la abolición del
desacato.
La
Ley Audiovisual (mal denominada
ley
de medios, ya que no regula medios gráficos) tiene carácter inclusivo
comparada con el marco regulatorio previo, al comprender a sectores no
lucrativos (cooperativas, medios comunitarios y alternativos) en la
gestión de licencias, establecer límites a la concentración de la
propiedad, exigir a las emisoras estatales pluralismo y diversidad,
habilitar la participación de minorías políticas y sociales en los
flamantes organismos de aplicación y control y disponer cuotas de
contenidos locales e independientes.
Estos objetivos no son fruto de una lectura afiebrada de la norma; surgen de su articulado.
Como sucede en otros países donde se debaten nuevos continentes
regulatorios para el audiovisual, las telecomunicaciones e Internet, la
ley
audiovisual pone en tensión la mercantilización de los contenidos con
el interés público. Esta tensión quedó didácticamente expuesta en la
audiencia realizada en agosto por la Corte Suprema de Justicia, donde
los mejores argumentos de ambas partes fueron desplegados por expertos
que, paradójicamente, tienen escasa incidencia en la estrategia que esas
partes despliegan.
Es cierto que la
ley excluyó la
posibilidad de integración de servicios entre las telecomunicaciones y
el audiovisual (exclusión reclamada por varios grupos de medios
reactivos a la
ley y negociada por fuerzas políticas de centroizquierda que apoyaron la sanción de la
ley)
y que, entonces, la norma no contiene el escenario de convergencia
tecnológica que conforma un uso social cada vez más extendido.
También es cierto que no hay país en el mundo que hasta ahora haya
logrado una regulación plena y eficaz de la convergencia: la mayoría
revisa periódicamente sus normas en función de la vertiginosa
metamorfosis del sistema de medios.
Esa circunstancia, junto a la rigidez con la que la
ley
contempla respuestas frente a la concentración de la propiedad o a la
centralización geográfica de los contenidos, así como su permisiva
posición frente a señales extranjeras de contenidos que contrasta con
obligaciones estrictas para operadores locales, a juicio de este autor
demandarían mejoras y actualizaciones si el objetivo es mayor inclusión,
mejor acceso, diversidad y pluralismo.
Judicialización: De la guerra abierta al foquismo
La
Ley Audiovisual desde el
momento de su sanción por el Congreso en octubre de 2009 fue objeto de
controversia judicial. Clarín obtuvo tempranamente una medida cautelar
que suspendió a su favor algunos pocos, pero centrales, artículos.
Recién en diciembre de 2012, el juez Horacio Alfonso emitió un fallo
avalando la constitucionalidad de los artículos impugnados por Clarín.
Esto sucedió después de que la propia Corte Suprema amonestara a jueces y
camaristas por la demora en la consideración del caso, y al Gobierno
por la modorra en la aplicación del resto de la
ley que no está objetado.
En abril de 2013, la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial
alteró lo dispuesto en primera instancia. En una decisión favorable al
Grupo Clarín, determinó que la norma audiovisual es constitucional en
los límites fijados a la concentración de licencias abiertas (radio y
televisión) pero es inconstitucional en los límites establecidos para el
cable. Estos son impedimentos a poseer más de 24 licencias de cable o a
superar el 35% del mercado por un lado, a contar con licencia de TV
abierta y por cable en una misma zona por otro y, por último, a que el
operador de cable pueda gestionar más de una señal propia.
Así, los camaristas introdujeron la discusión sobre la regulación del
cable a la que debe atender ahora la Corte. Esta discusión toca la
médula del sistema de medios, ya que Clarín ejerce una posición
dominante en el mercado del cable (obtenida gracias a la autorización
del ex presidente Néstor Kirchner en diciembre de 2007 para que se
fusionaran Cablevisión y Multicanal).
Para la Cámara, la concentración del cable es condición necesaria
para posibilitar independencia y sostenibilidad económica. El fallo
descansa en la suposición de que una mayor envergadura confiere a las
empresas de medios independencia de los gobiernos y les permite ofrecer
mejores servicios y a menores precios a sus clientes. En la historia del
cable en la Argentina, ambos supuestos se revelan falsos.
Lo que determine la Corte excede el caso Clarín y su contienda con el
Gobierno. En efecto, si la premisa de la Cámara fuera correcta, habría
que asegurar un alto nivel de concentración para que otros actores
alcancen la sostenibilidad inherente a la libertad de expresión. Puesto
que la concentración significa que muchos recursos son capturados por
pocos actores, la premisa resulta irrealizable.
A la inversa: en el caso de los medios de comunicación, la doctrina interamericana de Derechos
Humanos
plantea que disminuir la concentración es un estímulo para que otros
actores ejerzan su derecho a la comunicación. En palabras de Owen Fiss,
la libertad de expresión depende de los recursos de los que se disponen y
si éstos están concentrados la libertad de expresión del resto, es
decir el interés público, se resiente.
El fallo de la Corte será trascendente pero no cerrará el capítulo judicial de la
ley
audiovisual. El mismo pasará de la guerra abierta en la que el grupo
Clarín impugna artículos completos por un foquismo en el que muchas
decisiones de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación
Audiovisual (AFSCA) podrían ser objeto de litigios.
Una ley incumplida
De la gran cantidad de artículos vigentes de la
Ley Audiovisual, pocos registran concreción a
cuatro años de su
aprobación, lo que ratifica la distinción mencionada entre la
ley y sus políticas de aplicación:
Incluso parte del articulado de definiciones (algunas de las cuales
reclama actualización) es incumplido por la aplicación de la norma que
realiza el gobierno y que no garantiza el principio de igualdad ante la
ley. En particular, merece consignarse que:
* En el Título II, el Capítulo I no se cumple totalmente dado que el
gobierno impidió que asuma funciones uno de los representantes
designados por la oposición en el Congreso, y que según la
ley
(art. 14) debe integrar la autoridad de aplicación de la norma
(Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, AFSCA).
Buena parte de las funciones de AFSCA (art. 12) no se cumplen, como
tampoco las del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (COFECO,
art. 15, Capítulo II);
* En el mismo Título II, el Capítulo III refiere a la Comisión
Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual, que
es un órgano fundamental para evaluar el desempeño de AFSCA, velar por
el cumplimiento de las funciones públicas de los medios estatales y
proponer directores de AFSCA y al titular de la Defensoría del Público.
Pero esta Comisión Bicameral prácticamente no se reúne por decisión del
oficialismo en el Congreso e inacción de las fuerzas de oposición,
carentes de políticas en la materia.
* El Capítulo IV del Título II, referido a la Defensoría del Público,
está en vías de cumplimentarse dada la tardía conformación de la
Defensoría, que tiene actividades de investigación que resultan
interesantes y novedosas, así como las audiencias que realiza en el
interior del país, donde sin embargo eludió hasta ahora la respuesta
cuando los reclamos son realizados por operadores de cable PyMes o
cuando el destinatario de las críticas es el gobierno.
* El Título III referido a los prestadores de los servicios
audiovisuales (quiénes pueden ser licenciatarios, condiciones de
admisibilidad) no se cumple porque los requisitos fijados por
ley
fueron, en algunos casos, violentados por los planes de “adecuación” de
grandes grupos y empresarios que quedan fuera del marco legal y que, no
obstante, son admitidos -cuando no alentados- por el gobierno;
* Además, el art. 32 es incumplido por la ausencia de concursos
públicos para acceder a nuevas licencias de radio y tv, y un régimen de
excepcionalidad creado por el gobierno para otorgar permisos
experimentales (que se extienden durante
años,
como si fueran licencias) por fuera de todo mecanismo de compulsa
pública. Así obtuvieron, a dedo (“digitados”), permisos para transmitir
en televisión analógica o digital algunas empresas y organizaciones sin
que otros actores sociales o empresariales interesados puedan participar
en igualdad de condiciones;
* No se cumplen los arts. 33, 34, 35 y 36 de la
ley;
* Si se cumple el art. 37 que asigna a Universidades Nacionales,
Iglesia Católica y (parcialmente) pueblos originarios autorizaciones.
Una de las concreciones que puede exhibir la aplicación de la
ley es la señal informativa de la Universidad Nacional de Córdoba (Cba24), que emite en digital.
* Los artículos relativos a transferencias de licencias (41),
concentración (45 y 48) se encuentran suspendidos para el grupo Clarín,
debido al pleito que está en sede de la Corte Suprema. Sin embargo, para
otros grupos estos artículos, pese a estar vigentes, no se cumplen.
* Tampoco se cumplen los artículos referidos a la publicidad de quiénes son los accionistas de las licencias (56 a 68).
* El Capítulo V referido a contenidos de la programación es otro de
los aspectos que se incumple, debido en parte a cierto voluntarismo con
el que se redactaron las exigencias de porcentajes de contenidos propios
en localidades del interior del país. Pero aún en la región
metropolitana de Buenos Aires algunas de las disposiciones del Capítulo
son incumplidas en la actualidad.
* El Capítulo VI dedicado a obligaciones de los licenciatarios y
autorizados está vigente y no se cumple. Este capítulo establece, entre
otras exigencias, que los prestadores de servicios audiovisuales
informen la pauta de publicidad oficial que reciben o que los operadores
de televisión por suscripción –cable y satélite- dispongan de un abono
social para la población de menores recursos. También describe las
condiciones de gravedad o excepcionalidad en las que debe usarse la
cadena nacional o provincial.
* El Capítulo VII sobre derecho de acceso a contenidos de interés
relevante se cumple en términos relativos en mayor medida que otros
capítulos de la
ley, aunque hay
lugares del interior del país donde algunos contenidos de interés
relevante son transmitidos solamente por televisión por suscripción.
* El Capítulo VIII refiere a la publicidad y presenta objetivas
dificultades para ser eficazmente cumplido en un contexto en el que
operadores estatales y privados eluden la obligación de atenerse a la
tanda que informan a su audiencia.
* El Tïtulo VII de la
ley regula
los servicios de radiodifusión del Estado nacional a los que asigna el
mandato de promover el pluralismo político, social, cultural, religioso,
etc., objetivo que es visiblemente incumplido, y define un cuerpo
directivo para Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado (RTVASE)
que integran fuerzas de la oposición y que, a diferencia del Directorio
de AFSCA, si funciona.
Paradojas
Objetar la
Ley Audiovisual porque
“nació vieja” o es “meramente teórica” es ya un lugar común. Pero si la
norma es tan anacrónica e inaplicable, ¿entonces por qué los voceros de
este lugar común evidencian tanta preocupación? Si bien es cierto, como
se señaló antes, que la
ley no
contiene el actual escenario de convergencia tecnológica, también es
verdad que la transición de usos y costumbres comunicacionales es lenta y
que decretar la defunción de los medios audiovisuales es hoy un acto de
impaciencia o de ignorancia.
Quienes aparecen en el espacio público como principales defensores de la
ley
audiovisual son en rigor los promotores de un estado de excepcionalidad
sobre buena parte de su contenido. El oficialismo dice que la
ley
debe cumplirse, acusando al grupo Clarín de desobediencia (tema tratado
más adelante), pero es el propio gobierno el que incumple la exigencia
de organizar concursos públicos para otorgar licencias televisivas, el
que no preparó un plan técnico de frecuencias para posibilitar la
reserva del 33% del espectro para organizaciones sin fines de lucro, el
que obturó durante
años la competencia en el lucrativo mercado de la televisión por cable, el que incumple el capítulo de la
ley referido a medios públicos. Además, la
aprobación de planes de “adecuación” de grandes grupos privados que están en abierta violación de algunas de las disposiciones de la
ley vigente.
Los políticos más reluctantes a la
Ley Audiovisual son autores, en muchos casos, de proyectos de
ley presentados en el Congreso en
años
anteriores a 2009. Sus iniciativas preveían más controles a la
concentración cruzada, mayor dependencia gubernamental de los medios
públicos, menor autonomía de la autoridad de aplicación de la
ley (AFSCA).
Los operadores periodísticos del grupo Clarín, que boicoteó la discusión y el tratamiento parlamentario de la
ley
(así como en pasados gobiernos había resistido también la adopción de
una nueva legislación en la materia), denuncian ahora el incumplimiento
de la norma por parte del gobierno, exigiendo respeto a la legalidad.
Los detractores del gobierno por su escasa competencia e ineptitud
técnica en otras áreas denuncian el texto aprobado por el Congreso (en
muchos casos sin haberlo leído) por su presunto “academicismo”, es
decir, porque habría existido un sesgo “académico” en su redacción
(hemos desmentido este clásico prejuicio anti-intelectual en un artículo
que con Guillermo Mastrini escribimos acá:
http://www.perfil.com/ediciones/201...).
El principal grupo afectado por la política de medios del gobierno,
Clarín, que podría haber sacado ventajas incluso de algunos planteos
centrales de la
Ley Audiovisual, por
ejemplo a través de la desagregación vertical de unidades de negocios
(que en su formato actual desincentivan la convergencia y el
aprovechamiento multipropósito de una misma plataforma de transportes),
se dedicó desde antes de la redacción del proyecto de
ley por el oficialismo a torpedear cualquier cambio regulatorio.
Esa reacción resintió el contrato de lectura generalista que
caracterizaba a los productos informativos del grupo conducido por
Héctor Magnetto y lo coloca frente a la sociedad y a sus competidores
como un contendiente del gobierno que esgrime argumentos sobre libertad
de expresión cuando en rigor esconde la intención de continuar con una
posición dominante en el mercado de la televisión por cable.
Los argumentos más elaborados sobre la
Ley
Audiovisual por las partes que se enfrentan en la causa judicial (el
Poder Ejecutivo Nacional y Clarín) fueron enhebrados en la audiencia
pública de la Corte por cuadros técnicos que, en el caso del gobierno,
fueron desplazados de la gestión de la política audiovisual y, en el
caso de Clarín, no integran el núcleo duro de toma de decisiones de la
estrategia del grupo.
Conclusiones
A pesar de exhibir una activa (y en varios aspectos transgresora)
política de comunicación, el gobierno eludió los compromisos
establecidos por la
ley audiovisual. La demostración más clara es la ausencia de plan técnico de frecuencias.
No se sabe, a días de cumplirse
cuatro años de la
aprobación de la
Ley
Audiovisual, cuántas licencias hay disponibles ni cuáles están ocupadas
por licenciatarios en cada una de las localidades del territorio
argentino.
Sin plan técnico no pueden abrirse concursos para otorgar nuevas
licencias ni, obviamente, reservar el 33% del espectro para
organizaciones sin fines de lucro.
Sin plan técnico no sólo se debilita el conocimiento y la gestión de
licencias audiovisuales, sino también la asignación de espectro para
telecomunicaciones, sector que puja con insistencia por la falta de
frecuencias para expandir las redes móviles, alegando que el pésimo
servicio que brindan los operadores no puede mejorar sin nuevas
frecuencias (ver
http://www.perfil.com/contenidos/20...).
A
cuatro años de su sanción una gran parte de la
Ley
Audiovisual sigue incumplida a la vez que existen modificaciones de
diverso calado en la estructura del sistema de medios. Ni el gobierno ni
los principales grupos respetan la
ley.
Es más, la ausencia de concursos, la falta de información fiable
sobre quiénes son los licenciatarios, el guiño del gobierno para que la
desconcentración se realice entre accionistas y allegados (estrategia
fronteriza con el testaferrismo) de todos los grupos excepto Clarín (que
mantiene el pleito por dos artículos de la norma, tema que al cierre de
la edición de este artículo estaba en
manos
de la Corte Suprema de Justicia), el sobreactuado oficialismo de los
medios estatales, la inyección de recursos para promover políticas
carentes de controles sociales y políticos, se combinan para desatender
la democratización prometida hace
cuatro años.
El otorgamiento de permisos experimentales, provisorios, revela la
impericia técnica y ausencia de compromiso de la gestión de la política
audiovisual y es una afrenta “noventista” a los objetivos y a la letra
de la
ley, que prometía estabilizar, consolidar y aportar criterios públicos en la gestión de un recurso como el espectro radioeléctrico.
Entre las iniciativas que promovió el gobierno en este lapso cabe
consignar la autorización para que provincias, municipios y
universidades habiliten emisoras de tv y radio (según corresponda).
En alguno casos hay avances al respecto, que en el marco del escaso cumplimiento de la
ley
merecen, al igual que en la entrega de licencias para radios de baja
potencia a algunas organizaciones sin fines de lucro en lugares del país
donde la ocupación del espectro no genera conflictos.
Una política complementaria que ejecutó el gobierno (y que no se inscribe estrictamente en la
Ley
Audiovisual pero la potencia) fue la realización de concursos para
financiar contenidos a través del INCAA. Con ello se dinamizó y equipó
una gran cantidad de productoras pequeñas y medianas en todo el país,
creando competencias que, de existir en el futuro políticas estables
para el sector, conforman una base de aliento a la descentralización de
la producción de contenidos.
En los últimos
años emergieron
conflictos novedosos entre actores tradicionales y flamantes
competidores: cooperativas versus PyMes en el caso de la televisión de
pago en el interior del país; emisoras de televisión abierta versus
señales internacionales en lo relativo a sus beneficios impositivos;
diferencias entre organizaciones comunitarias y alternativas en relación
al intercambio de conquistas por apoyo político al gobierno;
tercerización de la programación versus capacidades laborales
subestimadas en los medios de gestión estatal; encuadres sindicales en
nuevas ramas de actividad, son algunos de esos conflictos.
A
cuatro años de la
aprobación de la
ley,
hay varios movimientos en el mapa de medios, por lo que es inexacto
afirmar que, ante la implosión de la expectativa democratizadora,
entonces “nada cambia”. Los movimientos que se registran en el sistema
de medios responden a una política que no tiene, necesariamente, a la
ley
audiovisual como referencia aunque la invoca con insistencia. La
inyección de recursos estatales para estimular el crecimiento de grupos
empresariales como Vila-Manzano o Indalo (Cristóbal López) merecen
consignarse como políticas activas que en algunos casos contravienen y
en otros corren en paralelo a lo dispuesto por el texto legal vigente.
Así, hay grupos en ascenso (Vila-Manzano, Cristóbal López, Szpolski,
Garfunkel-Moneta) y un Estado que emerge como emisor con potencia y una
dinámica presencia como operador audiovisual, movimientos que
representan novedades en el mapa de medios argentino. En contrapartida,
Clarín ve acechado el dominio que ejerció durante décadas. El gobierno y
los grupos empresariales más importantes del sector pugnan por
relaciones de fuerza distintas a las que expresó el campo mediático
desde fines de la década de 1980.
Más allá incluso de la propia
ley,
la tensión entre la lógica mercantil y el interés público moviliza la
inquietud sobre nuevas regulaciones y estimula el ingreso de actores
(tanto empresariales como no lucrativos) en el contexto de convergencia
tecnológica lo que incomoda a los viejos actores del sector. La inédita
discusión social ofrece un espacio de atención privilegiado para ensayar
nuevas ideas y propuestas de mejora frente a un escenario que, por
motivos políticos, económicos y tecnológicos, se presenta inconcluso.